Gestión Pública del Turismo III: Política turística y mecanismos de ejecución

Explicado la incorporación del turismo a la Administración Pública, y aclarado el marco legal que sustenta su desarrollo, veremos ahora el instrumento mediante el órgano rector de la actividad ordena, promueve y conduce la actividad, y los mecanismos para su implementación. Nos referiremos por tanto a la Política Turística, y su traducción en planes y programas de desarrollo sectorial. CONCEPTUALIZACIÓN DE LA POLÍTICA TURÍSTICA La política turística no es más que la conducta a adoptar para la conducción de la actividad turística. La misma fue definida por M.A. Acerenza (1985) como: “El conjunto de decisiones en materia turística que, integradas armónicamente en el contexto de la política nacional de desarrollo, orienta la conducción del sector y norma las acciones a seguir, las cuales se traducen en planes y programas de desarrollo sectorial” 1 De acuerdo con esta definición la política turística tiene como propósito establecer las directrices dentro de las cuales deben encararse las acciones tendientes a la promoción y desarrollo del turismo en los diferentes niveles de gobierno. Por lo que la misma debe expresar una visión integral del turismo a nivel nacional, de manera que pueda constituir un factor de equilibrio, articulación e integración de los esfuerzos que realizan los citados gobiernos en pro del desarrollo de la actividad. Cabe decir que para precisar el alcance de dicha política, normalmente se le denomina “Política Nacional de Turismo”. En algunos países incluso, se llega a indicar que sus directrices “no son negociables y de acatamiento obligatorio para la industria turística nacional”. Como es el caso concreto de lo especificado por Costa Rica en su Plan de Acción 2002-2012. 2 ____________________ 1. Miguel A. Acerenza, Planificación estratégica del turismo, en Revista Estudios Turísticos, Instituto Español de Turismo, núm. 85, 1985, pp. 47-70 2. Costa Rica, Políticas institucionales, Instituto Costarricense de Turismo (ICT), 2004 Como lo mencionáramos en el artículo anterior, las directrices de la política turística tiene que ajustarse a los lineamientos que marca la Ley de Turismo para el desarrollo del sector, a los efectos del logro de un turismo capaz de satisfacer los deseos y expectativas de los turistas, socialmente justo para las comunidades receptoras, respetuoso del medio ambientes y de los recursos naturales, y económicamente rentable para la industria turística. Bases en las que se sustenta el turismo sostenible. MECANISMOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA TURÍSTICA Las directrices de la política turística nacional se tienen que traducir en planes y programas de acción. El primero de estos planes es el Plan Estratégico de Desarrollo del Turismo, que es el que define los objetivos generales a largo plazo del sector, los cuales deben ser congruentes con los objetivos generales hacia los cuales apunta el Plan Nacional de Desarrollo, establece las estrategias que se adoptarán para el logro de los mismos, y precisa el uso de los recursos que se utilizarán con ese fin. El Plan Estratégico de Desarrollo del Turismo por tanto, constituye la guía que orienta todas las acciones que debe llevar a cabo el Órgano Rector del Turismo encaminadas al logro de los objetivos de largo plazo del sector. La implementación de dicho plan estratégico se lleva a cabo mediante los Planes Nacionales de Turismo de ejecución anual, los cuales deben contar con objetivos claros, estrategia definida, descripción de las acciones a desarrollar, tiempo para la obtención de los resultados, y asignación de responsabilidades por la ejecución de las mismas. Los Planes Nacionales de Turismo de ejecución anual son planes operativos que tienen un doble propósito. Además de ser el medio para la implementación del plan estratégico y vigilar el avance de la marcha de las acciones hacia el logro de los objetivos de largo plazo propuestos en el citado plan, constituye el principal instrumento para el control y la evaluación la eficacia de la gestión llevada a cabo por el Órgano Rector del Turismo en la conducción del sector. En el próximo y último artículo de esta serie, que tratará de la conducción del turismo, plantearemos algunas sugerencias que a nuestro entender, pueden mejorar significativamente los resultados en la conducción del sector.

Gestión pública del turismo II: Contenido de la Ley Nacional de Turismo

En el artículo anterior nos ocupamos de la incorporación del turismo a la Administración Pública y mencionamos, aunque brevemente, el marco legal en el cual se sustenta su desarrollo. En este artículo ampliamos la información sobre el contenido del citado marco legal, explicando el carácter y contenido de la Ley Nacional de Turismo y alertando sobre la revisión y actualización de la misma. CARÁCTER Y CONTENIDEO DE LA LEY NACIONAL DE TURISMO Normalmente esta Ley es declarada de orden público e interés social, y de observancia obligatoria en todo el territorio nacional. En ella se establece el objeto de la misma que, por lo general, tiene como propósito coadyuvar al desarrollo económico y contribuir al progreso y bienestar de la población, y se precisan los principios a los cuales deberá ajustarse la promoción y desarrollo del sector. En la misma se designa y establece la competencia del Organismo de Turismo (que en adelante denominaremos Órgano Rector) que tendrá a su cargo la promoción y desarrollo del sector, otorgándole al mismo el derecho a conocer en materia turística en relación a otros órganos y dependencia de la Administración Pública, y se efectúa un pormenorizado detalle de las funciones que éste deberá cumplir en ejercicio de sus cometidos. Destacando en este punto la facultad para formular y someter a la aprobación superior la Política Turística, la cual debe traducirse en planes y programas destinados al desarrollo del sector. En lo que corresponde ya al desempeño del órgano rector que estará al frente de la conducción del sector, la Ley le establece la obligación de elaborar el Plan Estratégico de Desarrollo Turístico, cuyos objetivos tienen que ser congruentes con los objetivos hacia los cuales apunta el Plan Estratégico de Desarrollo del País, y de establecer los mecanismos de implementación del mismo mediante la ejecución de los Planes Operativos Anuales. Finalmente la Ley establece los aspectos normativos relacionados con la prestación de los servicios turísticos y otras facilidades de uso turístico. REVISIÓN Y ACTUALIZACIÓN DE LA LEY DE TURISMO Ahora bien, en las condiciones en las cuales debe llevarse a cabo la conducción del turismo pueden registrarse cambios que incidan sobre el desarrollo del sector, y por consiguiente, en la gestión del órgano rector del turismo. Cambios que pueden dar origen a la necesidad de revisar y actualizar la ley de turismo vigente, no sólo para adaptarla a las nuevas condiciones imperantes, sino también para enmendar las posibles omisiones o errores observados en la Ley vigente, que pudieran dificultar el control y la evaluación del desempeño de la administración del turismo en turno, a los efectos de poder determinar la eficacia de la misma en la conducción del sector. Razón por la cual la Ley tiene que ser revisada y actualizada en el caso de que se observen cambios significativos en las condiciones, o bien, si se detectan errores u omisiones en la Ley vigente que deban ser enmendados para un mejor del control y evaluación de la gestión del turismo. En el próximo capítulo nos ocuparemos de la política turística, instrumento mediante el cual el órgano rector ordena, promueve y conduce la actividad a nivel nacional.

Gestión pública del turismo I: Turismo y Administración Pública

El turismo no ha sido una de las actividades tradicionales de la Administración Pública, como muchas veces se piensa. Es en realidad una actividad incorporada a esta recién al término de la Primera Guerra Mundial, como se podrá observar en los breves antecedentes que exponemos en este primer artículo de la serie que trata de la Gestión Pública del turismo. INCORPORACIÓN DEL TURISMO A LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA Desde que se establecen las bases de lo que hoy conocemos como “turismo moderno” de mediados del siglo XIX, hasta inicios de la Primera Guerra Mundial (1914-1919), ya en pleno siglo XX, sólo dos países habían incorporado el turismo a la Administración Pública; España al crear en 1905 la entonces Comisión de Turismo, primer órgano específico de la administración española dedicado al fomento del turismo, y Francia que crea su Oficina Nacional de Turismo en 1910. Hasta entonces el turismo evolucionó en forma espontánea, alcanzado un considerable grado de desarrollo como consecuencia de su propia dinámica. Al terminar la Primera Guerra Mundial el turismo tomó un nuevo ímpetu mostrando un gran progreso en su evolución, y muchos países se interesaron en promover su desarrollo en virtud de los indudables beneficios, en especial de índole económica y social, que la actividad turística brindaba a los países receptores. Por lo que estimulados por tal posibilidad los países comenzaron a incorporar al turismo a las actividades de la Administración Pública a los efectos de que los citados beneficios pudieran contribuir al logro de sus objetivos, que no son otros más que el progreso y el bienestar de la población. De tal forma que en 1924 existían ya en Europa muchos órganos creados con este fin, los cuales ese mismo año se reunieron para crear la entonces denominada Unión Internacional de Organizaciones Oficiales para la Propaganda Turística, entidad antecesora de la Unión Internacional de Organismos Oficiales de Turismo (UIOOT), que más tarde se convertiría en la actual Organización Mundial del Turismo (OMT). Al primer congreso de la citada Unión Internacional de Organismos para la Propaganda Turística, celebrado en La Haya en 1925, asistieron 14 delegados de los órganos de turismo de los países europeos, que en ese tiempo promovían en forma oficial la actividad turística. Como dato interesante al respecto cabe mencionar que en Inglaterra, país donde se origina el turismo en el mundo occidental, la Oficina Británica de Turismo (BTA, por sus siglas en inglés), fue creada recién en el año 1969. MARCO JURÍDICO DEL DESARROLLO DEL TURISMO Ahora bien, al incorporar el turismo a la Administración Pública los Estados tienen que establecer, al igual que en otros sectores, el marco legal dentro del cual se promoverá y desarrollara la actividad para que esta pueda efectivamente contribuir al desarrollo y el bienestar de la población, que es el propósito por el cual se encara su promoción. El citado marco legal normalmente está delimitado por la Ley Nacional de Turismo (que puede tener distintos nombres en distintos países) el cual establece los objetivos generales del desarrollo del sector y precisa el órgano de la Administración Pública al cual se le confiere la facultad para promover, estimular y desarrollar el turismo a nivel nacional, con el derecho a conocer en materia turística en relación a otras órganos y dependencias de la Administración Pública. Confiriéndole además a dicho órgano la responsabilidad de formular la “Política Turística”, así como los mecanismos mediante los cuales esta debe ser ejecutada. La política turística es la que marca las directrices dentro de las cuales deben encararse todas las acciones tendientes a la conducción del turismo por parte del Estado, por lo que dichas directrices tienen que ajustarse obligatoriamente a las pautas que marca la Ley Nacional de Turismo para el desarrollo del sector en el contexto de la Administración Pública. Como se puede observar la conducción del turismo en el contexto de la Administración Pública no queda al libre albedrio del funcionario en turno a cargo del sector, llámese éste Ministro, Secretario o Director de Turismo, sino que ello está claramente especificado en el marco de actuación que les establece la Ley Nacional de Turismo. Esta es la que les precisa que es lo que deben hacer. Como hacerlo es el cometido de estos, y el resultado del cumplimiento de sus directrices es el que determina la eficacia de los mismos en la conducción del sector. En el próximo artículo nos extenderemos en más detalles sobre el la estructura y contenido de una Ley Nacional de Turismo.

REFLEXIONES SOBRE LA POLÍTICA DE CLUSTERS

En los artículos anteriores conceptualizamos los clusters, y comentamos algunas experiencias de su aplicación en turismo. Por lo que, a modo de conclusión, pensamos que es conveniente reflexionar sobre ciertos aspectos que deben considerarse al definir una política de clusters con el propósito de mejorar la competitividad de un destino turístico. A continuación entonces nuestro punto de vista al respecto. DEFINICIÓN DE UNA POLÍTICA DE CLUSTERS EFICAZ Como se ha visto, aunque no imposible, no es muy fácil la constitución un cluster empresarial en turismo, cuando ello implica la asociación de varias empresas para el desarrollo y explotación de un producto turístico de conjunto. Varios factores crean tal dificultad; el tamaño de las empresas, su baja escala de operación, la capacidad financiera, y su falta de visión a largo plazo en la conducción de sus negocios. Los clusters institucionales son mucho más factibles, puesto que se puede optar, por lo menos, entre dos modelos de clusters diferentes, tal como vimos en los artículos anteriores. Evidentemente mucho más complejos, pero sin duda ambos modelos válidos y exitosos en el logro de sus objetivos finales, que no son otros que el fortalecimiento de la competitividad de los destinos en su conjunto en los mercados turísticos. Por lo que a modo de conclusión destacaremos algunos aspectos que, a nuestro entender, ayudaría en la definición de una política de clusters para el fortalecimiento de la competitividad de un destino turístico, a saber: Primero. Los clusters tienen ser considerados una estrategia competitiva a largo plazo, por lo que sus acciones deben tener un horizonte temporal que vaya más allá de los períodos gubernamentales. Segundo. La iniciativa debiera ser liderada por una entidad que tenga legitimidad, y que no esté sujeta a los vaivenes de las políticas de los gobiernos en turno. Tercero. La conducción de las actividades del cluster debe estar a cargo de una persona con conocimientos y probada experiencia en la materia o en marketing turístico, designada por la entidad que lidere la iniciativa, y que responda a esta. Cuarto. Debe existir, y si no existe se tiene que promover, una actitud competitiva en los actores que conforman el conjunto, incluida en ellos a la población local. Actitud que debe manifestarse en una disposición de ánimo para buscar una clara diferenciación del destino frente a los destinos competidores. Consideramos que la contemplación de los aspectos señalados puede contribuir significativamente al éxito de una Política de Clusters eficaz, destinada a fortalecer la competitividad de un destino turístico. Por lo que, en nuestra opinión, de no ser contemplados dichos aspectos en el proceso de toma de decisiones para la definición de la mencionada política, se cometería una seria omisión y la misma correría el riesgo de fracasar y no alcanzar los propósitos deseados.

CLUSTERS TURISTICOS INSTITUCIONALES (2da. Parte)

En el artículo anterior comentamos el modelo de cluster institucional desarrollado en la República Dominicana. En este artículo veremos otra experiencia de cluster que difiere en su constitución, por cuanto busca el fortalecimiento de la competitividad del conjunto de empresas relacionadas con el turismo receptivo, y es el modelo desarrollado por la ciudad de Medellín, en Colombia. EL MODELO DE CLUSTER INSTITUCIONAL DE LA CIUDAD DE MEDELLÍN El Cluster Institucional de Turismo de Negocios, Ferias y Convenciones de la ciudad de Medellín es otro modelo a considerar cuando se estudien políticas para el desarrollo de este tipo de instrumentos para el fortalecimiento de la competitividad de un destino. Tiene como propósito; “promover la cultura de integración institucional para la construcción de redes y generación de nuevos negocios, con el fin de mejorar la competitividad empresarial y el posicionamiento de Medellín como ciudad de turismo, ferias, negocios y convenciones con un perfil internacional”. El cluster no contempla el turismo emisivo, por lo que enfoca sus actividades hacia el turismo receptivo, unas 300 empresas relacionadas con este tipo de turismo, entre las que se encuentran; alojamiento en todas sus modalidades, restaurantes, transporte turístico especializado, operadores y agencias de viajes de turismo receptivo. Así como recintos feriales, empresas de logística vinculadas a estos, operadores de congresos y eventos, y en periodistas especializados en turismo. En estos campos ha capacitado a 210 empresas, y apoyado 38 solicitudes de crédito, la mayoría de ellas presentadas por micro empresas. Muchos son los aportes que el cluster ha logrado para el desarrollo y la competitividad de la ciudad como destino turístico de primer orden, pero mencionaremos sólo aquellos que consideramos más importantes: a) Formación del talento humano, contribuyendo a la mejora de programas educativos relacionados con el turismo receptivo con estándares internacionales. b) Fortalecimiento empresarial e institucional para posicionar a la ciudad como destino de negocios en el ámbito internacional. c) Colaboración en la estructuración de los planes y programas de Desarrollo turístico de Medellín. d) Elaboración y coordinación de planes y programas de marketing y promoción turística conjuntos. Por el éxito obtenido en la consecución de sus objetivos, al haber incrementado considerablemente el número de congreso y convenciones en la ciudad, y haberla convertido en el segundo destino en la captación del turismo internacional en el país después de Cartagena, superando incluso a la ciudad de Bogotá, en el 2010 recibió el premio ONU Habitat otorgado por las Naciones Unidas, y el reconocimiento de la Revista Business Destination Travel como el mejor destino corporativo de Sudamérica. Hasta aquí entonces, los comentarios sobre algunos de los emprendimientos encarados para fortalecer la competitividad de los destinos turísticos. La experiencia de los resultados obtenidos nos sugiere algunas reflexiones que estimamos pueden ayudar a definir políticas eficaces para la adopción de este tipo de instrumentos. Reflexiones que serán el propósito del siguiente y último artículo de esta serie.

CLUSTERS TURÍSTICOS INSTITUCIONALES (1ra. Parte)

En Latinoamérica existen dos clusters institucionales que por sus características y resultado obtenido han merecido el reconocimiento internacional. Ellos son; el modelo de cluster institucional desarrollado en la Republica Dominicana, y el constituido en la ciudad de Medellín, en Colombia. En este artículo comentaremos el modelo de la República Dominicana. EL MODELO DE CLUSTER DE LA REPÚBLICA DOMINICANA El Consejo Nacional de Competitividad de la República Dominicana en su Programa de Innovación para el Desarrollo de Ventajas competitivas del año 2004, creo, apoyó y consolidó más de 10 clusters de tipo institucional, en un número igual de destinos turísticos en el país, con el objetivo de cambiar el modelo de turismo imperante de enclave y todo incluido, caracterizado por un bajo efecto multiplicador en la economía local y escasa integración de la comunidad al desarrollo, por un nuevo modelo de desarrollo turístico que denominó competitivo y sustentable. La política de clusters adoptada con tal propósito ha sido muy beneficiosa para el desarrollo y la competitividad de los destinos turísticos, a juzgar por los resultados de los aportes que esta ha hecho al fortalecimiento competitivo de los mismos. No vamos a señalar aquí los aportes a cada destino en particular por cuanto cada uno de ellos tenía su propia problemática y tendríamos que extendernos demasiado, pero sí mencionar los aportes que dicha política ha efectuado al conjunto de clusters y que a nuestro entender merecen ser destacados, por lo que a continuación los pasamos a detallar. a) Elaboración de planes de ordenamiento territorial consensuados. b) Promoción de la inversión pública y privada para mejorar la infraestructura, el medioambiente y la calidad de vida en los destinos. c) Sensibilización sobre la importancia de proteger el entorno y conservación del medioambiente. d) Fortalecimiento de la micro y pequeñas empresas turísticas a través de formalización, capacitación y mecanismos que faciliten su financiamiento. e) Asesoramiento en la elaboración de planes de negocios y estrategias competitivas f) Colaboración en la formulación de estrategias conjuntas de comunicaciones y marketing. La persona que mejor explica el acierto de esta iniciativa es la propia Asesora en Turismo Sostenible del Consejo Nacional de Competitividad de la República Dominicana, Tamara V. Vásquez, quien atribuyó como principal factor clave de éxito del modelo de clusters al hecho de que, según sus palabras, “el mismo induce al pensamiento estratégico, apunta sus acciones hacia el cambio de paradigmas y contribuye a la sensibilización sobre la importancia de propiciar transformaciones locales basadas en una mejor inclusión y generación de capital social colectivo. 1 Sin duda, el modelo de clusters desarrollados en la República Dominicana es un ejemplo a considerar cuando se estudien iniciativas tendientes a la formulación de políticas para el desarrollo de este tipo de instrumento, con el fin de fortalecer la competitividad del conjunto en un destino turístico. En el próximo artículo comentaremos la experiencia de la ciudad de Medellín. ______________________ 1. Javier Noguera, Dominicana necesita redimensionar su Competitividad Turística, www.arecoa.com, Junio 20 de 2012

CLUSTER UNA ALTERNATIVA PARA FORTALECER LA COMPETITIVAD II: Clusters turísticos empresariales

Establecido el marco conceptual que considerábamos conveniente precisar en torno a los clusters, analizaremos ahora la posibilidad de aplicar este concepto en el campo del turismo, tanto a nivel empresarial como institucional, explicando los resultados obtenido en las iniciativas que se han llevado a cabo en tal sentido, comenzando por los denominados clusters empresariales. CLUSTERS TURÍSTICOS EMPRESARIALES Si bien es cierto que la OCDE considera que el concepto cluster no resulta aplicable cuando las empresas pertenecen a un mismo sector, por el hecho de no existir economías de escala, debe decirse que el propósito de agruparse para obtener economías de escala se da fundamentalmente en las empresas del sector industrial. En el caso de los servicios la finalidad del agrupamiento de las empresas del sector puede estar relacionada con la explotación comercial de un segmento o nicho de mercado específico. Por lo que en turismo podría darse esta posibilidad. Sin embargo la estructura del sector en los destinos turísticos no es muy propicia para ello. El tejido empresarial está compuesto por micro y pequeñas empresas, en su gran mayoría micro, las que con la excepción de los pequeños y medianos hoteles que son propietarios de sus inmuebles, no son sujetas de crédito por carecer de activos fijos que puedan respaldar una solicitud de financiamiento para el desarrollo de sus negocios. Por lo general no existe tampoco un entramado de relaciones tanto vertical como horizontal o transversal entre las empresas. Sus relaciones no van más allá de acuerdos comerciales entre los proveedores de servicios turísticos y sus intermediarios relacionados con los niveles de comisión por la venta de los servicios. Prácticamente no se asocian para el desarrollo de productos conjuntos, lo que pone en evidencia la falta de visión de largo plazo en la conducción de los negocios, requerimiento este imprescindible para poder integrarse en un cluster. En adición a lo anterior, debe decirse que además de mantener una escala mínima de operación, las empresas deben desarrollar sus actividades en un ambiente altamente competitivo, lo que las obliga a mantener una cierta reserva sobre los mercados, sus clientes, y desde luego, sobre sus estrategias comerciales. Todo lo cual constituye también un obstáculo para lograr la confianza y cooperación necesaria para la asociación con otras empresas, principios en los cuales debe sustentarse la integración y desarrollo de un cluster empresarial. Algunos de los proyectos encarados en tal sentido no han tenido éxito, y como prueba de ello mencionaremos el resultado de la iniciativa emprendida para desarrollar un cluster empresarial en Punta del Este, Uruguay, en el año 2007, mediante un acuerdo de cooperación con la Unión Europea, cuyos antecedentes están disponibles en la red. El diagnóstico de situación de la estructura empresarial local realizado al efecto, mencionaba que cada segmento de la oferta perseguía su propia lógica y política de competencia vinculada a la calidad o al precio, e indicaba que la calidad era considerada en nichos empresariales, cada uno independiente, sin reglas o niveles comúnmente aceptados, y mencionaba en forma textual; “actualmente es notoria la ausencia de una dirección, estratégica o visión compartida de trabajo. Esta ausencia se vuelve más evidente en los periodos de dificultad, cuando la oferta espontáneamente organizada no es adecuada para producir señales significativas y sencillas, a interpretar por empresas de varios tipos, sin interrelaciones organizadas, y manejadas en su mayoría por personal con baja formación profesional” 1 Como se puede observar, el diagnóstico ponía de manifiesto que las condiciones de la estructura empresarial no eran propicias para la constitución de un cluster empresarial en el destino. Las empresas actuaban en forma independiente sin interrelación entre ellas. Pero sin duda lo más importante a destacar, es que mencionaba que la mayoría de ellas eran manejadas por personal con baja formación profesional, carente de una visión compartida de los negocios. No obstante lo cual se efectuó una convocatoria para la presentación de propuestas de perfiles de productos turísticos colectivos, relacionados con el cluster empresarial de Punta del Este y su visión estratégica, a la cual podían postular empresas del sector turismo y proveedores de las mismas. Estableciéndose en dicha convocatoria como requisito para la presentación de las propuestas, un mínimo de 4 empresas. _______________________ 1. Diagnóstico Participativo del Cluster de Punta del Este, Setiembre de 2007, pág. 40 (disponible en la red)